Що таке бюджетні слухання? Чи є різниця між громадськими слуханнями та бюджетними? Наскільки міська рада Тернополя дотримується процедури залучення громадськості до створення проекту бюджету міста? Як у інших містах обговорюють міський бюджет перед затвердженням? На ці та інші питання спробуємо дати відповіді у аналітиці.

Наприкінці календарного року орган місцевого самоврядування затверджує бюджет міста на наступний період. Бюджет - це план доходів і витрат, який формується згідно грошових ресурсів, що надходять в казну міста (податки, кошти отримані в результаті продажу комунального майна, інвестиції, державні субвенції, тощо).

Згідно із Бюджетним регламентом Тернополя, процес підготовки проекту бюджету включає проведення громадських слухань, щоби визначити важливі проблеми міста, зрозуміти потребу громади, спланувати соціально-економічні програми розвитку Тернополя, дати змогу мешканцям висловити свою оцінку стосовно цього документу.

«Громадські слухання - це зустрічі мешканців зі службовцями, фахівцями, депутатами, керівниками міста з питань, що стосуються місцевого самоврядування - починаючи від перейменування вулиць і до питань реконструкції парків. В Законі України «Про місцеве самоврядування» визначено поняття громадських слухань, але детальна процедура (хто скликає, хто головує, як ухвалюються резолюція) — описується в Статуті територіальної громади», — пояснює Тарас Случик, експерт Інституту політичної освіти, консультант муніципального компоненту EUACI (найбільшої програма технічної допомоги Україні з боку ЄС у сфері боротьби з корупцією).

finalinfo_budget

Згідно відповідей на запити, Тернопіль серед «середнячків» 

Аналізуючи стан бюджетного процесу в Україні експерти Громадського партнерства «За прозорі місцеві бюджети!» знайшли ряд недоліків при прийнятті бюджету на 2018 рік в усіх обласних центрах та містах обласного значення. Порушення стосувалися терміну прийняття бюджету, вчасного анонсування засідання бюджетної комісії, проведення бюджетних слухань, опублікування проекту бюджету, тощо. Варто зазначити, що експерти «За прозорі місцеві бюджети!» аналізували дані на основі відповідей органів місцевого самоврядування на інформаційні запити.

У своєму аналізі «За прозорі місцеві бюджети!» відзначили Тернопіль, як місто із середнім рівнем прозорості участі та дотримання вимог законодавства у формуванні бюджету міста на 2018 рік. Загалом, міська рада Тернополя не дотрималася термінів оприлюднення проекту рішення про міський бюджет перед розглядом, не анонсувала засідання бюджетної комісії, на якому обговорювався проект  рішення  про бюджет.

Найбільшою проблемою для всіх міст України залишається проведення бюджетних слухань, адже, згідно даних ГП «За прозорі місцеві бюджети!», такі слухання в 2017 році проводилися лише у двох містах: Сєвєродонецьку та Тернополі. У відповідь на запит публічної інформації Тернопільська міська рада надала відповідь про те, що такі заходи проводились, проте не з 15 липня по 15 жовтня, як передбачено Бюджетним кодексом, а 3 листопада 2017 року.

Проте, питання про реальне проведення слухань у Тернополі викликало значні сумніви в громадських активістів. Адже поняття «бюджетні слухання» і «громадські слухання» мають різне значення на місцевому рівні. У той час, як бюджетні слухання - це слухання, які стосуються обговорення вже опублікованого проекту бюджету, громадські слухання, які проводяться до публікації проекту бюджету - це заслуховування потреб і проблем у місті.

Щодо процедури консультування з громадськістю про місцеві податки та збори на наступний рік, то на сайті ради є положення про проведення таких консультацій. Але інформації про проведення заходу та звіту на сайті не було. Тому стверджувати, що мешканці Тернополя розуміли і знали на що влада планувала витрачати їхні кошти платників податків, не можна.

«Минулорічні спроби громадських активістів вирішити це питання були проігноровані, а сам проект бюджету був розміщений на сайті міськради без пояснювальної записки та супроводжуючих документів», - коментує Богдан Малиняк, керівник Експертно-аналітичної групи « Акцент»

Громадські слухання - не бюджетні

Процедура прийняття міського бюджету передбачає проведення громадських слухань ще до підготовки проекту бюджету, а от бюджетні слухання передбачають обговорення громадою вже самого проекту бюджету і внесення поправок до нього перед затвердженням. Бюджетні слухання - це обговорення проекту бюджету, здійснене на ініціативі органів місцевого самоврядування.

Статут територіальної громади Тернополя передбачає  проведення  бюджетних слухань до винесення проекту бюджету на голосування міської ради.

«Міська рада обов’язково має проводити бюджетні слухання до винесення проекту бюджету міста на сесію міської ради. Оголошення про проведення бюджетних слухань завчасно має розміщуватися на головній сторінці офіційного сайту Тернопільської міської ради, щоб довести до відома громадськість міста. Усі зауваження та пропозиції, які вносяться за результатами бюджетних слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування, зокрема профільним виконавчим органом та постійними комісіями міської ради,» - каже Тарас Случик.

Функції бюджетних слухань:

1. Інформування громади міста проект міського бюджету й одержання зауважень і пропозицій від членів територіальної громади. Бюджетні слухання - це майданчик комунікації, запитань-відповідей для того, щоб отримати детальну інформацію, яка стосується видатків чи надходжень бюджету.
2. Оцінка бюджету. Відповідно до статуту, експерти можуть зробити свою оцінку бюджету. Чи бюджет добрий для громади, чи чомусь може бути поганим? Чи в бюджеті враховано пріоритети громади?
3. Висловлення пропозицій громадою щодо зміни бюджету.

На жаль, прогалини в законодавстві дозволяють посадовцям зловживати становищем. Так, нормативними актами, які регулюють процес формування бюджету міста є ЗУ «Про місцеве самоврядування», Бюджетний кодекс України, Бюджетний регламент Тернопільської міської ради та Статут територіальної громади Тернополя. І хоча установлена процедура є обов’язковою до виконання, прямої відповідальності за порушення не передбачено.

«У відповіді Тернопільської міської ради на наше звернення щодо проведення бюджетних слухань згідно Статуту територіальної громади Тернополя, читаємо, що 1 листопада 2017 р. було оприлюднено оголошення про проведення громадських слухань та обговорення пропозицій до проекту бюджету. А вже через день (тобто 3 листопада 2017 р.) такі слухання було проведено, - зазначає Богдан Малиняк, керівник Експертно-аналітичної групи «Акцент». - Сам проект бюджету було оприлюднено 24 листопада 2017 р. Звертаємо увагу на те, що інформація про сам факт проведення слухань, його учасників та ухвалених рішень у відкритому доступі відсутня. Проведений захід не суперечить Статуту. Однак його можна розглядати, як окремий захід, окрім передбачених бюджетних слухань. Громаду не було поінформовано про проект бюджету, адже він навіть не був опублікований. У зв'язку з цим, члени територіальної громади не мали змоги висловити свої зауваження та надати пропозиції. На нашу думку, норма Статуту про проведення бюджетних слухань не виконана».

На що звернути увагу пересічним тернополянам

Бюджетні слухання дають змогу громадянам більше дізнатися про проект бюджету, висловити свою оцінку стосовно цього документу, поставити запитання, а також ініціювати внесення змін.

Форми бюджетних слухань бувають дуже різними: інколи проводять зустрічі в мікрорайонах міста, або у міській раді, де профільні начальники розповідають, що планують закласти в бюджет.

«Найцікавіше у проекті бюджету - додаток, який називається «Перелік об’єктів, які фінансуються з бюджету розвитку». Він включає великі об’єкти: будівництво шкіл, доріг, тощо, які впливають на життя всього міста. А також «Програма соціально-економічного розвитку», яку кожного року приймає міська або обласна рада. Програма визначає цілі діяльності міста  (їх кошторис), тобто, що планує наступного року зробити рада у сфері благоустрою, медицини, соціального захисту, тощо. Її теж дуже часто приймають під час бюджетних слухань,» — продовжує Тарас Случик.

Відсутність позитивного досвіду проведення бюджетних слухань призводить до порушення конструктивного діалогу між громадою міста та органами місцевого самоврядування, створює ризики зловживання становищем, використання ресурсів міста на чиюсь користь. Без доопрацювання законодавства, що регулює процес прийняття міського  бюджету, громада позбавлена механізму дієвого впливу на владу, та захисту власних інтересів.

Ініціатива експертно-аналітичної групи «Акцент»

З метою налагодження сталої практики проведення бюджетних слухань у Тернополі, представники Експертно-аналітичної групи «Акцент» в рамках втілення Дорожньої карти реформ Коаліції ГО «Тернопільський центр реформ» підготували проект положення про бюджетні слухання щодо проекту міського бюджету Тернополя. Дане Положення було затверджене виконавчим комітетом Тернопільської міської ради 21 листопада 2018 року.

Документ, напрацьований представниками Коаліції, спільно із Тернопільською міською радою, наразі не є ідеальним. Проте вже чіткіше регулює процес підготовки і проведення слухань, процедуру оприлюднення результатів слухань, особливості  розгляду пропозицій профільною комісією.

ПРОЦЕДУРА проведення БС у Тернополі

Ризики при підготовці бюджетних слухань

Оскільки не всі пропозиції громадськості міськрада затвердила, це створює певні ризики під час проведення бюджетних слухань. Зокрема, Богдан Малиняк виділяє дві основні проблеми, які можуть виникнути під час проведення бюджетних слухань.

1. У первісному варіанті проекту Положення передбачалась окрема роль в бюджетних слуханнях для експертних, наукових організацій, щоб перевести дискусію та обговорення у фахове русло. Щоб можна було отримувати оцінку від людей, які розбираються в бюджетній політиці. Щоб депутати, які будуть затверджувати бюджет, мали змогу отримувати збалансовану інформацію про його якість. У затвердженому варіанті Положення цього немає.
2. У проекті положення, який створили «Акцент», передбачався часовий проміжок, щоб якісно підготуватися усім учасникам бюджетних слухань - не менше 10 днів між оприлюдненням проектів документів і проведенням бюджетних слухань. В положенні цей пункт змінено і передбачено, що бюджетні слухання проводяться впродовж 10 днів. Громада бачить проблему в тому, що у разі оприлюднення проектів документів, наступного дня вже можуть проводитися бюджетні слухання, відповідно, якісно ознайомитися з сотнею сторінок бюджету не зможуть ні ті фахівці, які мають відповідну кваліфікацію працювати з цими документами, ні журналісти, ні потенційні учасники бюджетних слухань. Дане побоювання громадськості, власне, й ствердилося. Проект рішення Про місцевий бюджет Тернопільської міської територіальної громади на 2019 рік, а також оголошення про Бюджетні слухання у місті Тернополі з’явилися на сайті Тернопільської міської ради 3 грудня 2018 року. А вже 7 грудня анонсуються самі бюджетні слухання. Цього часу експертам від громадськості надто мало, щоб підготувати кваліфікований аналіз та оцінку пропонованого проекту бюджету.

Досвід інших міст

Зросла зацікавленість органів самоврядування в удосконаленні процедури громадських слухань з обговорення проекту бюджету. Так, до прикладу, у Вінниці бюджетні слухання внесли у Бюджетний регламент міста. Загалом, близько 10 обласних центрів провели громадські слухання щодо обговорення проекту бюджету 2018 року. Цього року таку ініціативу вперше запроваджує Миколаїв.

Слід відзначити, що Тернопіль став першим містом, який розробив документ, у якому детально описано механізм бюджетних слухань - «Положення про бюджетні слухання». Для того, щоб визначити місце бюджетних слухань у бюджетному процесі, доцільно внести слухання у Бюджетний регламент міста, вважають експерти.

Довідка: Ця аналітична довідка підготовлена Коаліцією ГО «Тернопільський центр реформ» в рамках Програми сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійсніюється Pact в Україні. Зміст цієї довідки є винятковою відповідальністю Коаліції ГО «Тернопільський центр реформ» i не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.

Марія Карабин, аналітикиня Коаліції ГО «Тернопільський центр реформ»